'ผู้ค้าปลีกรายย่อย' ผู้รับกรรม 'ตัวเล็กสุด' จากความผิดอาญาขายสลากกินแบ่งฯ เกินราคา

ปัญหา 'การขายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคา' ถือเป็นปัญหาคลาสสิกของไทยมาทุกยุคทุกสมัย หลายรัฐบาลทั้งที่มาจากการเลือกตั้งหรือที่มาจากการทำรัฐประหาร ก็อยากจะแสดงฝีมือเพื่อแก้ปัญหานี้เกือบทุกชุด แต่ก็ยังไม่มีรัฐบาลชุดไหนสามารถแก้ไขปัญหานี้ให้หมดไปได้เสียที

เช่นเดียวกับในระยะเวลาไม่กี่ปีมานี้ ภายใต้รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ทำรัฐประหารเมื่อปี 2557 ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐบาลหลังการเลือกตั้งเมื่อปี 2562 ที่มี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ก็มีความพยายามแก้ปัญหานี้มาตั้งแต่ปี 2558 จนมาถึงช่วงต้นปี 2565 ที่มีการแต่งตั้ง นายเสกสกล อัตถาวงศ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำนายกรัฐมนตรี เป็นหัวหน้าชุดเฉพาะกิจในการตรวจสอบและติดตามผู้ค้าสลากเกินราคา พร้อมแต่งตั้งคณะอนุกรรมการ 3 คณะ เพื่อขับเคลื่อนการดำเนินงานเชิงรุก ซึ่งล่าสุด ในเดือนเมษายน 2565 นี้เอง นายเสกสกล ประกาศลาออกจากตำแหน่งนี้ไปแล้วพร้อมกับดราม่ามากมายตามมา ... ทิ้งคำถามให้สังคมไว้ว่า จากนี้ไปปัญหาการขายสลากฯ เกินราคาจะเอาอย่างไรต่อ?

บทความชิ้นนี้จึงจะขอชวนย้อนไปดูที่มาปัญหาของการจำหน่ายสลากฯ เกินราคา รวมทั้งพาไปดูว่า การนำโทษทางอาญามาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคานั้นได้ผลมากน้อยแค่ไหน? และใครเสียประโยชน์มากที่สุด?

สาเหตุของการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคา

จากวิทยานิพนธ์ "มาตรการทดแทนโทษทางอาญาเพื่อแก้ไขปัญหาการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคา" โดยณัฏฐ์นรี นิภาเกษม, คณะนิติศาสตร์, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2563) ที่ศึกษาวิเคราะห์ปัญหาของการนำโทษทางอาญามาใช้เพื่อแก้ไขปัญหาการจำหน่ายสลากฯ เกินราคา ระบุว่า ปัญหาการจำหน่ายสลากฯ เกินราคา เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2507 จากการที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นผู้มีอำนาจออกจำหน่ายสลากฯ หน่วยราชการและสถาบันต่างๆ ที่รับสลากฯ ไปจำหน่ายและได้ส่วนลดจากสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลนั้น ได้จัดสรรส่วนลดให้แก่ตัวแทนจำหน่ายหรือตัวแทนจำหน่ายน้อยกว่าข้อตกลงกับสำนักงานสลากฯ จนทำให้สำนักงานสลากฯ เปลี่ยนแปลงวิธีการจัดสรรสลากใหม่เป็นระยะ ซึ่งการเปลี่ยนแปลงวิธีการจัดสรรสลากฯ ทุกครั้งมีนัยต่อราคาสลากฯ เสมอ

โครงสร้างการออกสลากฯ เป็นผลิตภัณฑ์ที่ถูกควบคุมตาม พ.ร.บ.สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. 2517 ดังนั้น รายได้จากการจำหน่ายและการจัดสรรรายได้ต้องเป็นไปตามกฎหมายกำหนด ซึ่งราคาและปริมาณการจำหน่ายก่อนที่จะมี พ.ร.บ.สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล อยู่ที่ระหว่าง 2-5 ล้านฉบับต่องวด และในหนึ่งเดือน มีการออกสลากฯ 3-4 ครั้ง ทำให้ปริมาณสลากฯ อยู่ในท้องตลาดเฉลี่ยประมาณ 8-15 ล้านฉบับต่อเดือน ขณะนั้นสลากฯ มีราคาฉบับละ 10 บาทและเมื่อใช้ พ.ร.บ. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล 2517 แล้ว พบว่ามีการจัดพิมพ์สลากฯ จำนวนเพิ่มขึ้นและปรับราคาขึ้นมาเรื่อยๆ  จนกระทั่งล่าสุดในปี 2560 ได้มีการเปลี่ยนจากขายสลากฯ ฉบับเป็นคู่มาขายเป็นสลากฯ ใบละ 80 บาทจนถึงปัจจุบัน โดยสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลพิมพ์สลากฯ ออกมางวดละ 100 ล้านฉบับ (เป็นไปตามมติคณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2562 และเริ่มใช้จำนวนการพิมพ์นี้ตั้งแต่งวดวันที่ 1 สิงหาคม 2562 เป็นต้นมา)

ปัญหาจาก ‘พ่อค้าคนกลาง’ และ ‘ผู้ได้รับโควตารายใหญ่’

สาเหตุสำคัญข้อหนึ่งของการขายสลากฯ เกินราคาในอดีต คือระบบการจัดสรรสลากฯ แบบโควตาที่พบว่ายังเป็นระบบผูกขาดกับตัวแทนจำหน่ายที่เป็นนิติบุคคลรายใหญ่เจ้าเดิม สืบเนื่องมาจากการที่ พ.ร.บ.สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาตัวแทนจำหน่ายอย่างชัดเจน แต่ให้ดุลพินิจแก่คณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาลไว้ จึงทำให้เกิดปัญหาการผูกขาดการเป็นตัวแทนจำหน่ายสลากฯ 

จะเห็นได้ว่าสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีรายได้คงที่จากผลิตภัณฑ์สลากฯ เพียงผลิตภัณฑ์เดียว แต่ค่าใช้จ่ายมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปีและมีระบบการจัดสรรสลากฯ เป็นระบบโควตาหรือระบบซื้อแล้วไม่รับคืนทำให้เกิดช่องว่างให้มีการจัดสรรสลากฯ ส่วนใหญ่ให้แก่ผู้ค้ารายใหญ่ซึ่งเป็นนิติบุคคล 

ตัวแทนรายใหญ่มักจะไม่ขายสลากฯ ด้วยตนเอง แต่จะส่งขายทอดต่อไปยังพ่อค้าคนกลาง เช่นนี้ ราคาของสลากฯ ที่เข้าถึงผู้ค้าปลีกที่ส่งต่อถึงผู้บริโภคโดยตรงจึงถูกกำหนดโดยพ่อค้าคนกลางที่เรียกว่า "ยี่ปั๊ว" (พ่อค้าคนกลางลำดับที่ 2) หรือ "ซาปั๊ว" (พ่อค้าคนกลางลำดับที่ 3) ต่อยอดเกิดมูลค่าส่วนเกินไปในแต่ละทอด โดยที่ไม่มีมาตรการกฎหมายกำหนดไว้ การส่งขายเป็นทอดดังกล่าวจึงทำให้เกิดปัญหาการขายสลากฯ เกินราคา

แม้ว่าในช่วงปี 2558 รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ปรับโควตาสลาก คือไม่ต่อสัญญาตัวแทนจำหน่ายสลากประเภทองค์กรและนิติบุคคลที่ไม่เกี่ยวกับคนพิการอีกต่อไป รวมทั้งปรับโครงสร้างการจัดสรรเงินรายได้จากการขายสลากฯ ด้วยการลดสัดส่วนเงินนำส่งคลังลง 8% จากเดิม 28% ลดเหลือ 20% ของรายได้จากการขายสลากกินแบ่งฯ ที่เหลือบางส่วนถูกเปลี่ยนไปเพิ่มเป็นส่วนลด หรือกำไรให้กับผู้ค้าสลากกินแบ่งฯ จนทำให้ปัจจุบัน สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลขายสลากกินแบ่งฯ ให้กับผู้ค้าปลีกได้ในราคาฉบับละ 70.40 บาท เมื่อผู้ค้าปลีกนำไปขายฉบับละ 80 บาท ก็จะได้กำไร 9.60 บาท ซึ่งมากขึ้นจากเดิมที่ได้กำไร 5.60 บาท ส่วนตัวแทนจำหน่ายประเภท สมาคม มูลนิธิ และองค์กรจะขายส่งที่ราคาฉบับละ 68.80 บาท ทั้งนี้เพื่อให้สมาคม มูลนิธิและองค์กรเหล่านี้นำไปจัดสรร หรือขายให้สมาชิกที่ราคาฉบับละ 70.40 บาท แล้วได้กำไร 1.60 บาท เงินรายได้จากการขายสลากฯ ส่วนที่เหลืออีก 3% จะส่งเข้า ‘กองทุนสลากกินแบ่งรัฐบาลเพื่อพัฒนาสังคม’

ทั้งนี้ แม้จะมีระบบจัดสรรสำหรับบุคคลธรรมดาผู้ลงทะเบียนเพื่อให้ผู้ค้าปลีกได้รับสลากกินแบ่งรัฐบาลเพิ่มขึ้นอีกช่องทาง แต่ผู้ค้าปลีกที่ลงทะเบียนโควตาสลากกินแบ่งรัฐบาลนั้นกลับพบปัญหาไม่พอขายเลี้ยงชีพได้ จึงต้องไปซื้อต่อจากพ่อค้าคนกลางมาเพื่อให้สามารถพอขายได้ 

ตัวอย่างเช่นผู้ค้าปลีกรายย่อยต้องการสลากฯ ไปขายมากกว่า 10 เล่มต่องวดเพื่อที่จะพอเลี้ยงชีพได้ แต่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจัดสรรโควตาสลากฯให้กับผู้ค้ารายย่อยรวมทั้งผู้ค้าสลากฯ ที่ซื้อจองผ่านธนาคารกรุงไทยเพียงรายละ 5 เล่ม ส่งผลให้สลากฯ ไม่พอขาย ผู้ค้าปลีกรายย่อยจึงต้องไปซื้อกับตัวแทนอื่นๆ ซึ่งได้รับมาเฉลี่ยราคาใบละ 80 บาทแล้ว จึงเป็นต้นเหตุที่ทำให้ต้องนำสลากฯ มาขายเกินราคา 

รวมทั้งปัญหาที่ผู้ค้าปลีกรายย่อยบางส่วนและหน่วยงานหลายหน่วยงานไม่ได้นำสลากฯ ไปขายปลีกเอง แต่นำไปขายให้กับผู้ค้าคนกลางเช่นเดิม ผู้ค้าคนกลางก็จะนำลอตเตอรี่ที่ได้จากหลายแห่งมารวมกัน แล้วรวมชุดสลากฯ หรือที่เรียกว่า "หวยชุด" ขายให้กับผู้ค้าปลีกรายย่อยในตลาดอีกที ตกเฉลี่ยราคาประมาณใบละ 71-76 บาท จากนั้นผู้ค้าปลีกจะนำสลากกินแบ่งรัฐบาลมาเดินเร่ขายให้กับผู้บริโภค ในราคาประมาณใบละ 80-120 บาท 

จะเห็นว่าราคาที่ผู้ค้าปลีกรับมาก็เป็นราคาสูงแล้ว การที่จะขายย่อมมีการแสวงกำไรจึงทำให้เกิดการขายสลากกินแบ่งฯ เกินราคาที่กฎหมายควบคุม

'ผู้ค้าปลีกรายย่อย' ผู้รับกรรมตัวเล็กที่สุด จากการกำหนดโทษให้การจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคาเป็นความผิดอาญา

งานศึกษาชิ้นนี้พบว่า จากการกำหนดให้ผู้ขายสลากฯ เกินราคาเป็นความผิดอาญาและมีโทษทางอาญามาโดยตลอด ตาม พ.ร.บ.สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. 2517 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2562 โดยมีระเบียบสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลว่าด้วยการจ่ายเงินรางวัลในการจับกุมผู้ขายสลากฯ เกินราคา ช่วยส่งเสริมให้มีการจับกุมผู้ขายสลากฯ เกินราคามากยิ่งขึ้น ทำให้เกิดปัญหาตามมาโดยเฉพาะกับผู้ค้าปลีกรายย่อย ทั้งที่เคยสำรวจพบว่าผู้ค้าปลีกรายย่อยเหล่านี้ก็ยังต้องรับสลากฯ จากพ่อค้าคนกลางซึ่งเป็นตัวแทนรายใหญ่อยู่ดี ซึ่งสลากฯ ที่รับมานั้นมีราคาสูงกว่าราคาปกติแล้ว

และจากงานวิจัยที่สอบถามถึงสาเหตุของปัญหาการจำหน่ายสลากฯ เกินราคาจากพ่อค้าปลีกจะเห็นได้ว่าผู้ค้าปลีกเป็นผู้ที่อยู่ปลายสายพานของการส่งต่อสลากฯ มักจะไม่ได้เข้าถึงสลากฯ โดยตรง ต้องได้รับผลกระทบโดนลงโทษเป็นโทษปรับทางอาญา 

ซึ่งตามสภาพฐานะของผู้ประกอบอาชีพค้าปลีกสลากฯ มักจะมีรายได้เฉลี่ยต่อเดือนไม่สูงนัก แต่กลับต้องเสี่ยงที่จะถูกจับและโดนค่าปรับที่สูง จากข้อมูลทางสถิติของสำนักงานตำรวจแห่งชาติพบว่าระหว่างปี 2558-2563 มีการจับกุมในฐานความผิดจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคา 12,638 คดี รวมผู้ต้องหา 25,158 คน

งานศึกษาชิ้นนี้ยังชี้ว่า การจำหน่ายสลากฯ เกินราคาเป็นปัญหาที่มีเพิ่มขึ้นและลดลงสลับกันในแต่ละปีเนื่องจากขึ้นอยู่กับนโยบายรัฐบาลแต่ละปีที่มีการกวดขันทางตำรวจให้ทำการบังคับใช้กฎหมายอาญาอย่างเคร่งครัด รวมถึงการที่รัฐใช้มาตรการอื่นควบคู่ไปด้วย เช่น ในปี 2558 เป็นช่วงที่รัฐบาลออกมาตรการเพิ่มส่วนลดสลากฯ แก่ตัวแทนจำหน่ายขึ้นอีก 7% ซึ่งในระยะแรก ทำให้สลากกินแบ่งรัฐบาลสามารถขายได้ในราคาควบคุม แต่อย่างไรก็ตาม ในปีถัดมาระบบการส่งต่อสลากฯ เป็นทอดกลับไม่สามารถแก้ไข จึงทำให้พ่อค้าคนกลางคำนวณราคาขายเพื่อให้ได้กำไรมากขึ้น ราคาสลากฯ ตามท้องตลาดก็กลับมีราคาสูงขึ้นเกินราคาอยู่ดี 

แม้กระทั่งปี 2562 ที่มีสถิติจับกุมผู้ค้าสลากฯ ได้จำนวนมากที่สุดเป็นเพราะรัฐกวดขันจากการได้รับการร้องเรียนจากประชาชนมากแสดงให้เห็นว่า การเพิ่มโทษปรับในความผิดการจำหน่ายสลากฯ เกินราคา ไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพเพราะผู้ค้าสลากฯ เกินราคากลับต้องถูกจับกุมในข้อหาจำหน่ายสลากฯ เกินราคาในอัตราแนวโน้มเพิ่มขึ้น ดังนั้นการบัญญัติความผิดอาญาของการจำหน่ายสลากฯ เกินราคาจึงเป็นกฎหมายไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์หรือการประกอบอาชีพของผู้ค้าปลีกและไม่ส่งเสริมการแก้ปัญหาจำหน่ายฯ เกินราคาอย่างแท้จริง อีกทั้งยังก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ผู้ค้าปลีกที่ต้องระวางโทษปรับ ซึ่งระวางโทษปรับโดยทั่วไปในชั้นเจ้าพนักงานตำรวจของทุกท้องที่จะปรับไม่เกิน 2,000 บาท ซึ่งเป็นระวางโทษปรับสูงสุดตาม พ.ร.บ.สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. 2517 แต่เมื่อปัจจุบันมีกฎหมายเปลี่ยนมาเป็นระวางโทษปรับสูงสุดไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท จึงทำให้ในอนาคตอาจมีการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์ค่าปรับได้จากการที่กฎหมายเปิดทางให้เพิ่มค่าปรับสูงขึ้น 

การเปลี่ยนแปลงโทษเช่นนี้ย่อมส่งผลร้ายทำให้ผู้ค้าปลีกเสี่ยงถูกล่อซื้อจนเจอปรับระวางโทษในอัตราที่กระทบต่อรายได้ในการดำรงชีพของผู้ค้าสลากฯ ได้ ซึ่งเป็นจำนวนเงินที่สูงเมื่อเทียบกับรายได้จากการขายสลากฯ ในแต่ละงวด ของผู้ค้าปลีกตัวเล็กที่สุดที่อยู่ปลายสายพานการส่งต่อสลากฯ มาเป็นทอดๆ เหล่านั้น

สามารถดาวน์โหลดวิทยานิพนธ์ฉบับเต็มได้ที่ :

มาตรการทดแทนโทษทางอาญาเพื่อแก้ไขปัญหาการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลเกินราคา (ณัฏฐ์นรี นิภาเกษม, คณะนิติศาสตร์, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2563)