รวมศูนย์อำนาจแบบแยกส่วน กับการสร้างปัญหาให้กับ ท่องเที่ยวท้องถิ่น กรณีศึกษา เชียงแสน-เชียงของ

จังหวัดเชียงรายเป็นจังหวัดที่มีทำเลตั้งอยู่ในจุดยุทธศาสตร์ของระเบียงเศรษฐกิจอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงซึ่งมีความร่วมมือในมิติต่างๆ กับประเทศเพื่อนบ้านเป็นเวลาช้านาน โดยมีเมืองชายแดนที่มีศักยภาพรองรับการพัฒนาในระดับสูง ไม่ว่าจะเป็นอำเภอแม่สาย อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงรายยังมีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ซึ่งถือเป็นจุดเด่นอีกประการหนึ่งในแง่การท่องเที่ยว แต่ก็พบว่า เมืองชายแดนที่มีศักยภาพรองรับการพัฒนาการท่องเที่ยวนั้น 'ท้องถิ่น' กลับไม่สามารถผลักดันศักยภาพพื้นที่ของตนเองได้อย่างที่ควร

จากงานวิจัยเรื่อง 'ความพร้อมของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะเพื่อรองรับการท่องเที่ยวในเขตพื้นที่ชายแดน กรณีศึกษาอำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย' โดย 'ณัฐกร วิทิตานนท์' เสนอต่อแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) ภายใต้การสนับสนุนของ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), สิงหาคม 2556 ที่ได้ทำการศึกษาความพร้อมในเชิงโครงสร้างพื้นฐานขององค์กรภาครัฐโดยรวมและบทบาทในการพัฒนาการท่องเที่ยวขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวน 5 แห่ง ในพื้นที่อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย พบข้อค้นพบที่น่าสนใจดังต่อไปนี้

ศักยภาพ 'เชียงแสน-เชียงของ'

ด้วยอำเภอเชียงแสนและอำเภอเชียงของมีที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ที่ถือเป็นอำเภอหน้าด่านทางเศรษฐกิจและเส้นทางคมนาคมเชื่อมต่อประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอยู่ในจุดที่สามารถจะเชื่อมต่อเข้ากับจีนได้โดยง่าย ทั้งทางน้ำและทางบก ทำให้มีโอกาสในด้านการค้าและการลงทุนสูงมาก เห็นได้จากมูลค่าการค้าชายแดนที่เพิ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอดหลายปี (ก่อนการระบาดของโควิด-19) รัฐบาลจึงต้องจัดวางตำแหน่งทางยุทธศาสตร์และแนวทางการพัฒนาเมืองไว้ให้ โดยกำหนดให้ "เชียงแสน" เป็นเมืองแห่งท่าเรือส่งออก-นำเข้า (Port City) และเมืองท่องเที่ยวประวัติศาสตร์ ส่วน "เชียงของ" เป็นเมืองศูนย์กลางการเปลี่ยนถ่ายและกระจายสินค้าหลายรูปแบบ (Logistic City) และเมืองแวะหรือผ่านสำหรับนักท่องเที่ยว

ยิ่งกว่านั้น ทั้ง 2 อำเภอนี้อยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนจังหวัดเชียงราย ที่จึงมีโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลที่ทยอยเกิดขึ้นในพื้นที่ ไม่ว่าจะท่าเรือพาณิชย์เชียงแสน หรือสะพานข้ามแม่น้ำโขงแห่งที่ 4 รวมทั้งโครงการขนาดใหญ่สืบเนื่องตามมาอีกมากมาย เฉพาะอย่างยิ่ง ในพื้นที่อำเภอเชียงของ ไม่ว่าจะเป็นศูนย์เปลี่ยนถ่ายรูปแบบการขนส่งสินค้า นิคมอุตสาหกรรม สถานีขนส่งผู้โดยสารระหว่างประเทศ  และโครงการก่อสร้างรถไฟทางคู่สายเด่นชัย-เชียงราย-เชียงของ เป็นต้น

ทั้งนี้ การขยายตัวทางเศรษฐกิจย่อมส่งผลดีต่อการท่องเที่ยวที่เป็นภาพรวมทั้งจังหวัดไปด้วย โดยเฉพาะตลาดประเทศจีนในช่วงก่อนโควิด-19 มีชาวจีนจำนวนมากเข้ามายังประเทศไทยโดยเลือกที่จะเดินทางผ่านจังหวัดเชียงรายทั้งทางบก (รถยนต์) ด้านอำเภอเชียงของ และทางน้ำ (เรือ) ด้านอำเภอเชียงแสน และแนวโน้มโดยรวมเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องอีกด้วย

'ท้องถิ่นคิดได้มาก แต่ทำได้น้อย' เนื่องจากข้อจำกัดมากมาย

งานวิจัยชิ้นนี้ศึกษาองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) 6 แห่งได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงราย, เทศบาลตำบลเวียง อำเภอเชียงแสน, เทศบาลตำบลเวียงเชียงแสน อำเภอเชียงแสน, องค์การบริหารส่วนตำบลบ้านแซว อำเภอเชียงแสน, เทศบาลตำบลเวียงเชียงของ อำเภอเชียงของ และเทศบาลตำบลเวียง อำเภอเชียงของ มีข้อค้นพบที่น่าสนใจหลายประเด็น

การให้บริการสาธารณะในด้านโครงสร้างพื้นฐานที่มีส่วนส่งเสริมการท่องเที่ยวหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องถนน ระบบขนส่งสาธารณะ สถานีขนส่งทางบกและทางน้ำ ต่างอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานหลายสิบหน่วยงานด้วยกัน และแทบทั้งหมดคือหน่วยงานในระดับส่วนกลางทั้งสิ้น ขณะที่ อปท.มีอำนาจอันจำกัด ส่งผลให้ปัญหาสำคัญหลายเรื่องของท้องถิ่นคำตอบกลับไม่ได้อยู่ที่ท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น บาง อปท.ไม่สามารถดำเนินการปรับปรุงท่าเรือได้ เนื่องจากจะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าท่าก่อน หรือบาง อปท.ไม่สามารถจะเข้าไปซ่อมแซมถนนได้ เพราะเป็นทางหลวงแผ่นดิน หรือทางหลวงชนบท ทั้งๆ ที่สองกรณีปัญหานี้เกิดขึ้นในเขตพื้นที่รับผิดชอบของ อปท.นั้นๆ

และถึงแม้ อปท.ที่เป็นกรณีศึกษาบางแห่งจะไม่ได้กำหนดให้มียุทธศาสตร์ด้านการท่องเที่ยวเป็นการเฉพาะ แต่พบว่ามีการสอดแทรกประเด็นด้านการท่องเที่ยวอยู่ในยุทธศาสตร์อื่น ได้แก่ ยุทธศาสตร์การพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยุทธศาสตร์การเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจ เป็นต้น นอกจากนี้ อปท.ทุกแห่งล้วนแล้วแต่จัดทำโครงการกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยว ไม่ว่าจะโดยทางตรง หรือทางอ้อมขึ้นทั้งสิ้น มากน้อยแตกต่างกันไปตามศักยภาพและความต้องการของ อปท.แต่ละแห่ง

ด้านโครงการที่เชื่อมโยงด้านการท่องเที่ยวนั้น เมื่อพิจารณาโดยลองเทียบออกเป็นสัดส่วน พบว่าสัดส่วนของโครงการด้านการท่องเที่ยวต่อโครงการในแผนพัฒนา 3 ปี รวมทั้งหมดทุกด้าน โดยรวมยังถือว่าน้อยมากเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 5.7 เท่านั้น ขณะที่สัดส่วนของงบประมาณด้านการท่องเที่ยวต่องบประมาณในแผนพัฒนา 3 ปีรวมทั้งหมดทุกด้านก็จัดว่าน้อยเช่นเดียวกัน โดยตัวเลขอยู่ที่ราวร้อยละ 5.6 ส่วนปัญหาใหญ่ที่เป็นปัญหาภาพรวม นั่นคือท้องถิ่นทุกแห่ง (ยกเว้นกรณี อบจ.เชียงราย) ไม่สามารถที่จะนำเอาโครงการพัฒนาด้านการท่องเที่ยวที่คิดริเริ่มไว้ล่วงหน้าและถูกบรรจุอยู่ในแผนพัฒนา 3 ปี ไปสู่การดำเนินงานจริงได้อย่างเต็มที่นัก พูดตามจริงก็คือ "ท้องถิ่นคิดได้มาก แต่ทำได้น้อย" เนื่องจากท้องถิ่นยังคงเต็มไปข้อจำกัดมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาขาดแคลนงบประมาณในการดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับภารกิจด้านการท่องเที่ยวนั่นเอง

พื้นที่เต็มไปด้วยหน่วยงานส่วนกลาง-ภูมิภาค ภาพสะท้อน 'การรวมศูนย์อำนาจแบบแยกส่วน' หรือ 'กรมมาธิปไตย'

งานวิจัยชิ้นนี้พบว่าภายในอำเภอเชียงแสน มีหน่วยงานบริหารรวมทั้งสิ้น 45 หน่วย เป็นหน่วยงานส่วนกลาง 24 หน่วย เป็นหน่วยงานส่วนภูมิภาค 8 หน่วย (ไม่นับรวมหน่วยงานระดับตำบล และหมู่บ้าน) เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ 6 หน่วย และเป็นหน่วยงานส่วนท้องถิ่น 7 หน่วย ส่วนภายในอำเภอเชียงของ มีหน่วยงานบริหารรวมทั้งสิ้น 36 หน่วย เป็นหน่วยงานส่วนกลาง 15 หน่วย 12 เป็นหน่วยงานส่วนภูมิภาค 8 หน่วย (ไม่นับรวมหน่วยงานระดับตำบล และหมู่บ้าน) เป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ 8 หน่วย และเป็นหน่วยงานส่วนท้องถิ่น 8 หน่วย

จะเห็นได้ว่าอำเภอเชียงแสนและอำเภอเชียงของ มีหน่วยงานราชการที่มีภารกิจในด้านความมั่นคงเข้ามาจัดตั้งอยู่ในพื้นที่มิใช่น้อยและมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอีก ซึ่งเป็นไปตามความเติบโตทางเศรษฐกิจอันเป็นผลจากการค้าชายแดนที่กำลังขยายตัว ข้อสังเกตคือในระหว่างที่ทำการศึกษานั้นพบว่าไม่มีหน่วยงานภาครัฐทั้งในระดับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่รับผิดชอบภารกิจด้านการท่องเที่ยวโดยตรงเข้ามาตั้งอยู่ในพื้นที่ของทั้ง 2 อำเภอนี้แต่อย่างใด ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานสังกัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา หรือการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (หรือ ททท.ที่ถือเป็นรัฐวิสาหกิจ) ถึงกระนั้นยังคงพอมีหน่วยงานที่อาจมีส่วนเกี่ยวข้องอยู่บ้าง เช่น พิพิธภัณฑสถานแห่งชาติเชียงแสน, เขตห้ามล่าพันธ์สัตว์ป่าหนองบงคาย, สำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ที่ 15 (ทะเลสาบเชียงแสน) เป็นต้น ทว่าหน่วยงานหลักข้างต้นก็ถือว่ามีบทบาทสูงในการนำงบประมาณมาลงในพื้นที่ เช่น ผ่านสำนักงานการท่องเที่ยวและกีฬาจังหวัดเชียงราย

ขณะที่หน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐานหลักที่จะเอื้อต่อการท่องเที่ยวในพื้นที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการคมนาคมขนส่ง พบว่ามีหน่วยงานจำนวนมากและแทบทั้งหมดเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งเต็มไปด้วยข้อจำกัดในเชิงบริหารจัดการ เช่น ตอบสนองต่อปัญหาในพื้นที่หรือความต้องการของประชาชนล่าช้า ความซ้ำซ้อนและซ้อนทับทั้งในเชิงพื้นที่และหน้าที่ ทำให้ขาดเอกภาพ ไม่มีการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ฯลฯ

ลักษณะเช่นนี้ทั้งกรณีของอำเภอเชียงของและอำเภอเชียงแสน อาจสะท้อนภาพรวมของทั้งประเทศว่าระบบราชการไทยในระดับสูงถูกแยกออกเป็นส่วนๆ ขาดเอกภาพ แต่ละกระทรวงมีอิทธิพลขยายลงไปในระดับพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศได้ เมื่อส่วนกลางมีอำนาจมาก ท้องถิ่นก็ยังคงอ่อนแอ มีลักษณะของ "การรวมศูนย์อำนาจแบบแยกส่วน" (Fragmented Centralism) หรือที่นักวิชาการบางท่านเรียกว่าเป็น "กรมมาธิปไตย"

ตัวอย่างปัญหา "ทับซ้อนอำนาจหน้าที่ของส่วนกลางหลายหน่วยงาน" อุปสรรคการพัฒนาการท่องเที่ยวของท้องถิ่น

ในงานวิจัยชิ้นนี้ได้ยกตัวอย่างการขนส่งทางน้ำ ซึ่งเป็นอีกหนึ่งศักยภาพแฝงที่ช่วยหนุนเสริมการท่องเที่ยวของพื้นที่ เพราะทั้งอำเภอเชียงแสนและอำเภอเชียงของมีแม่น้ำโขงทอดยาวตลอดแนวด้านตะวันออกของทั้ง 2 อำเภอ ทำให้มีสถานีขนส่งทางน้ำตั้งอยู่ในพื้นที่จำนวนมาก มีทั้งท่าเรือขนส่งสินค้า ท่าเรือท่องเที่ยว ท่าเรือโดยสาร ตลอดทั้งท่าเรือสาธารณะและท่าเรือเชิงพาณิชย์ที่ให้บริการโดยมีการเรียกเก็บค่าใช้บริการ

ทั้งนี้ อปท.ในอำเภอเชียงแสนและอำเภอเชียงของ ควรต้องเข้ามามีบทบาทบริหารจัดการ ทั้งท่าเทียบเรือ สะพานปรับระดับ หรือโป๊ะเทียบเรือ เป็นต้น แต่กลับพบปัญหา "ทับซ้อนกับอำนาจหน้าที่ของส่วนกลางหลายหน่วยงาน" ตัวอย่างเช่น "ท่าเรือบั๊ค" ที่ตำบลเวียง อำเภอเชียงของ เมื่อ อปท.จะดำเนินโครงการปรับปรุงและพัฒนาให้ท่าเรือนี้ดี แต่กลับต้องติดขัดข้อกฎหมายและยังไปทับซ้อนกับอำนาจหน้าที่ของส่วนกลางหลายหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นกรมแผนที่ทหาร (สังกัดกองบัญชาการทหารสูงสุดหรือกองบัญชาการกองทัพไทยในปัจจุบัน) กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย (กระทรวงการต่างประเทศ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมเจ้าท่า (กระทรวงคมนาคม) ด้วยความที่เป็นแม่น้ำระหว่างประเทศ (เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของสองหน่วยงานแรก) หรือถือเป็นการปลูกสร้างสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ (เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานหลัง) จึงจำเป็นต้องได้รับอนุญาตก่อน เมื่อ อปท.จะทำการพัฒนาก็ไม่ได้คำตอบที่ชัดเจนจากหน่วยงานใดเลย ส่งผลให้โครงการหยุดชะงักและไม่สามารถดำเนินการต่อไป กรณีนี้อาจใช้สะท้อนปัญหาภาพรวมที่รัฐส่วนกลางยังหวงอำนาจระดับสูง และความสัมพันธ์ที่ไม่ลงรอยกันระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี

เสนอเสริมศักยภาพท้องถิ่น เปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมการท่องเที่ยว

ในด้านข้อเสนอของงานวิจัยชิ้นนี้ เสนอว่าจะต้องวางยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวโดยรวมของอำเภอชายแดนตามลำน้ำโขงในจังหวัดเชียงราย (อำเภอเชียงแสน อำเภอเชียงของ และอำเภอเวียงแก่น) ที่มาจากความเห็นพ้องต้องกันของทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ทั้งระดับส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ภาคธุรกิจ ภาควิชาการ และภาคประชาสังคมเนื่องจากที่ผ่านมา ขึ้นอยู่กับหน่วยงานที่ทำการส่งเสริมการท่องเที่ยวเป็นผู้กำหนดลงมาให้ และขาดการบูรณาการร่วมกับหน่วยงานอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยงานในระดับท้องถิ่นเสมอมา

สำหรับการวางยุทธศาสตร์ แผนพัฒนาและโครงการในด้านการท่องเที่ยวของแต่ละท้องถิ่น ควรเปิดโอกาสให้ภาคเอกชน และประชาชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมด้วยในทุกขั้นตอน มาตรการอื่นๆ เช่น จัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการท่องเที่ยวของ อปท.ที่มีองค์ประกอบหลากหลาย และให้มีเจ้าหน้าที่ของ อปท.มารับผิดชอบงานเรื่องการท่องเที่ยวโดยตรง เป็นต้น

ข้อเสนอระยะยาวของงานวิจัยนี้คือ ทั้งหลายทั้งปวงนั้นรัฐต้องเร่งรัดที่จะ "กระจายอำนาจ" เพื่อให้ท้องถิ่นมี "ความเป็นอิสระ" มากยิ่งขึ้น ทั้งการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานส่วนกลางและภูมิภาคให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มเติม มีการกระจายอำนาจทางการคลัง ซึ่งมิใช่เพิ่มอัตราส่วนเงินอุดหนุนให้แก่ท้องถิ่นเพียงอย่างเดียว แต่ต้องส่งเสริมให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บภาษีลักษณะใหม่บางประเภทได้ เช่น ภาษีที่เน้นการจัดเก็บจากภาคธุรกิจ เป็นต้น และควรเปิดกว้างสำหรับแนวทางใหม่ๆ ที่ไม่เคยเป็นประเด็นถกเถียงสาธารณะอย่างกว้างขวางมาก่อน เช่น การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด การยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค การจัดตั้งเขตปกครองพิเศษ การยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน การกำหนดให้โครงสร้างภายในองค์กรเป็นไปตามความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น เป็นต้น ซึ่งเท่ากับเป็นการปูทางไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างการปกครองไทยขนานใหญ่ในภายภาคหน้าต่อไป

--- 

ดาวน์โหลดงานวิจัยนี้ฉบับเต็มได้ที่:   ความพร้อมของภาครัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะเพื่อรองรับการท่องเที่ยวในเขตพื้นที่ชายแดนกรณีศึกษาอำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย (ณัฐกร วิทิตานนท์' เสนอต่อแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) ภายใต้การสนับสนุนของ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), สิงหาคม 2556)